于建嵘：县级不宜实行异地为官

https://www.zylofonmediaonline.com/__proxy_domain/www.sina.com.cn 2009年02月05日10:46 南方新闻网

　　政治分权：县政相对独立于省

　　需要指出的是，“县政自治”与“省管县”虽然在扩权方面是一致的，但在最终的体制性目标上则不同。县政自治应是根据法律所获得的自治地位，而目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上，“强县扩权”到“县政自治”是从行政性分权向法治性分权的转变。

　　事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他曾经指出，“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”。

　　可见，在孙中山这里，县的自治权是相对独立于省的，而不是依赖于省的授权。当然，县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失。

　　需要回答的问题很多。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。“村民自治”是一种社区自治，所进行的民主选举训练可以为县政自治提供政治基础，因社区组织与国家政权组织之间的相互关系不能处理而存在的问题，并不能作为否定县政自治的理由。因为乡镇虽然是一级政府，但不完整，人大没有办法开会，没有检察院、没有法院也没有公安，有很多职能承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章，乡镇改革一定要和整个县的改革相结合。农村综合改革实际上考察的是县的改革。主导中国农村发展的是县而不是乡镇，这一点应该首先树立起来。先考虑好县的定位，再考虑乡的定位。可见，县政自治应成为中国政治发展的突破口和目标。

　　改变“异地为官”的回避制度

　　行政分权解决的是中央与地方的关系问题，政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。政治分权的主要目标，是建立一整套地方领导人的激励体制。

　　目前所进行“强县扩权”式的行政分权，由于没有政治分权作为基础，就很难防范权力被滥用的产生。海南省委书记卫留成就说，海南实行省直管县的体制，县(市)委书记的行政级别高(正厅级)，权力过于集中，班子内部监督和同级纪委监督较难。要解决这些问题，需要实行地方自治。而地方自治主要的规定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。为减少改革的阻力，可以考虑优先解决如下几个问题。

　　地方政治自治的一个重要原则，就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制，是当前中国重要的人事组织制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条规定，“担任县(市)委书记、县(市)长职务以及县(市)纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职”。《国家公务员暂行条例》第六十三条也规定，“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。”这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私，减少腐败。但是通过几年的实践，这项旨在防止官员以权谋私的制度，不仅反腐效果欠佳，在一些地方反有助长腐败之势。也就是说，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同十分重要。